地方性法规与地方政府规章之区别

在地方立法实践中，制定地方性法规和地方政府规章是两种常见形式。依照《立法法》的有关规定，地方性法规的制定机关是省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会；地方政府规章的制定主体则是省级人民政府和设区的市级人民政府。在我国，还有5个不设区、只有乡镇的地级市，分别是广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市、儋州市。上述5个市享有与设区的市相同的立法权。

地方性法规与地方政府规章之间在立法计划编制、权限范围、制定程序等方面均存在差异。

一、立法计划编制

实践中，二者在立法计划编制程序复杂程度不同。一般来说，部门提出的立法建议项目，无论是地方性法规建议项目还是地方政府规章建议项目，都需经由地方司法行政部门统一收集、论证后，交本级人民政府常务会议审议。不同的是，年度规章制定计划是经地方人民政府常务会议审议通过后，以人民政府党组的名义向本级党委报告，经党委同意后向社会公布。年度地方性法规计划建议则是经地方人民政府常务会议审议通过后，以人民政府名义向本级人大常委会报送，人大常委会法制工委通过审查、论证形成年度立法计划草案后，一方面需征求上一级人大常委会法制工委的意见，另一方面还需提请本级人大常委会党组会议讨论，待人大常委会报请本级党委研究同意后，由人大常委会法制工委提请主任会议通过并向社会公布。

二、立法权限范围

根据立法法、规章制定程序条例等法律法规的规定，地方性法规与地方政府规章的权限范围不完全一致。总的来说，地方性法规的权限范围要大于地方政府规章，主要体现在以下三个方面：

第一，原则性规定不同。

从《立法法》第72条规定可知，地方性法规遵循的是“不抵触原则”，即省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；设区的市人大及其常委会根据本市的的具体情况和实际需要，在不同宪法、行政法规和本省的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

依据《立法法》第82条规定，地方政府规章遵循的是“依据原则”，即省级人民政府和设区的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规，制定规章。

第二，具体规定有差异。

依据《立法法》第73条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；3.除《立法法》第8条规定的只能制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，也可以根据本地具体情况和实际需要，先制定地方性法规。

依据《立法法》第82条规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；2.属于本行政区域的具体行政管理事项；3. 应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。

除此之外，在行政处罚、行政强制、行政许可的设置方面地方性法规的权限也比地方政府规章的权限要大。

以行政处罚的设定为例，依据《行政处罚法》第12条、第14条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚，而地方政府规章仅可以在尚未制定法律、法规的情况下，对违反行政管理秩序的行为，设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。

第三，禁止性规定有区别。

《立法法》第82条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这一对地方政府规章的禁止性规定，其实是“依据原则”的引申，而地方性法规则无此限制。

三、立法制定程序

一般来说，地方性法规草案和地方政府规章草案在提请人民政府常务会议审议前的起草、审查程序基本一致，区别仅在于地方政府规章属于重点项目的，还需先通过本级党委常委会议审议，地方性法规草案则无此要求。经过人民政府常务会议审议后，地方政府规章即可公布并按规定日期施行。

地方性法规草案则由人民政府向本级人大常委会提出地方性法规案，进入人大审议程序。在实践中，地方性法规草案一般经三次人大常委会会议审议，并由人大常委会党组向本级党委报告，经审核批准后方可交付表决，表决通过后报请上一级人大常委会批准后公布。

在立法时限上，实践中纳入地方性法规年度立法工作计划的正式项目最终公布时间则取决于省人大常委会的批准时间，不受下一年度地方性法规立法工作计划公布时间的影响。通常，地方性法规从送审司法行政部门到公布，用时 1 至2年。而纳入年度规章制定计划的正式项目通常在下一年度规章制定计划公布前公布。地方政府规章从送审司法行政部门到公布，一般用时7到8个月。